Joan Ridao (Rubí, 1967) coneix bé el funcionament del Parlament -en va ser lletrat major i forma part del cos de lletrats de la cambra- i el dret públic de Catalunya. Acaba de publicar el llibre Dret parlamentari de Catalunya (Atelier), el primer manual d'un camp en què no hi ha una tradició gaire llarga a casa nostra. Es tracta d'un volum exhaustiu, que combina el tecnicisme lògic de la matèria amb una "claredat expositiva", en paraules de Joan Vintró, que n'afavoreix la lectura a diputats, funcionaris, opositors i periodistes, i aquelles persones que vulguin entendre els engranatges parlamentaris.

En aquesta entrevista amb Nació, Ridao analitza el moment del Parlament, que cada cop té menys protagonisme davant d'un Govern que ja és "l'epicentre" del sistema polític. Destaca que no totes les tasques habituals de la cambra funcionen correctament. La funció legislativa perd pes i la de control de l'executiu "s'ha banalitzat" en un context en què la separació de poders "ja no és el que era".

El seu és el primer llibre sobre dret parlamentari de Catalunya. A què ho atribueix? Com és que no n'hi havia?
A Catalunya, tret de l'etapa de la Segona República i des de l'autonomia política, no hi ha hagut un parlamentarisme liberal democràtic. El fet de no haver tingut estat propi i haver perdut les institucions i les llibertats amb la Nova Planta és important. El segon lloc, l'etapa de l'autonomia política no és massa dilatada. L'any 1980, el Parlament es comença a reconstruir i es recuperen algunes institucions pròpies de la baixa edat mitjana. El primer reglament és l'any 1984 i la refosa és l'any 1987. No hi ha una tradició massa llarga.

Jordi Pujol deia que Catalunya era un país de notaris.
El decret de creació de l'Institut d'Estudis de l'Autogovern diu al preàmbul, i Pujol ho va verbalitzar moltes vegades, que Catalunya era, col·loquialment, un país de notaris. Catalunya havia mantingut el dret civil després de la Nova Planta gràcies a alguns advocats que van seduir Felip VI. En canvi, el dret públic no l'havia mantingut mai, perquè va perdre les institucions. En aquell context, Pujol explicava que Catalunya necessitava forjar un exèrcit de gent formada en el dret públic per defensar l'autonomia política i enfrontar-se a tot aquest univers d'advocats de l'Estat, una supraestructura que és molt forta. Durant una etapa, això va ser possible i la Generalitat va acumular un coneixement molt potent. La conflictivitat que va arribar al Tribunal Constitucional des de mitjans dels 80 per forçar el debat sobre competències era a partir de recursos posats des de Catalunya. Això s'ha anat esllanguint. 

"Tenim una tradició curta, però el Reglament del Parlament és dels més moderns de l'Estat"

Per què?
Causes naturals, gent que s'ha jubilat, perquè el context polític ha variat, el procés, la negociació. Han canviat molt les circumstàncies. I hi ha un altre factor addicional: l'acadèmia catalana. Va tenir un paper molt reeixit als anys 90. Recordo també al primer tripartit i durant l'elaboració de l'Estatut, que va comptar amb gent prestigiosa en l'àmbit del dret públic, que també s'ha anat perdent. Pot ser pel naufragi de l'Estatut i el desencís, pel desprestigi de la política. A l'acadèmia també hi ha hagut una certa deserció. 

El Parlament va fer una reforma profunda l'any 2005. Què va implicar?
Tenim una tradició curta, però entre el reglament del 1987 i el del 2025 hi ha hagut un canvi sideral. El reglament del Congrés i del Senat és del 1982 i no s'ha modernitzat, com la Constitució, perquè calen grans consensos. A Catalunya hi ha hagut reformes molt profundes. L'any 2005 es va fer una reforma integral que va convertir el Reglament del Parlament en el més modern de tot l'Estat i va fer una regulació contra majoritària, en què prima molt el dret de les minories. Va eliminar la majoria de residus del que s'anomena parlamentarisme racionalitzat. 

Què és?
És una tècnica que s'adopta després de la crisi de l'estat de Weimar i a conseqüència dels "excessos del parlamentarisme" durant la segona república. La vacuna després de la Segona Guerra Mundial i la Guerra Civil va ser reforçar el paper de l'executiu perquè no caigui en quatre dies. La majoria de normes que regulen els parlaments els atribueixen prerrogatives exorbitants, com la moció de censura constructiva, la iniciativa pressupostària exclusiva del Govern o el veto pressupostari... Tot això ho hem anat modificant. Al Parlament, les minories poden demanar comissions d'investigació, debats generals específics. Tenim un bon reglament, modern, contra majoritari i que elimina un parlamentarisme racionalitzat que avui no té raó de ser.

"La funció de control del Parlament al Govern, cada dia més rellevant, s'ha anat banalitzant"

Quins els elements del Parlament no funcionen bé o caldria actualitzar?
La més millorable és la funció legislativa. És rígida i lenta. Tenim un model vuitcentista que parteix de l'esquema de les tres lectures. Qualsevol text s'ha d'examinar tres vegades pel ple del Parlament. Això, ara, no té cap raó de ser. D'altra banda, els parlaments cada cop escullen més càrrecs de relleu, però tant aquí com a les Corts hi ha hagut bloquejos en renovacions d'organismes estatutaris, i tampoc funcionen la valoració d'idoneïtat d'aquests alts càrrecs, que sovint són un tràmit. Un altre tema és la funció de control, cada dia més rellevant en uns parlaments que cada dia legislen menys, però que s'ha anat banalitzant. Només cal veure determinades sessions.

Els diputats porten les rèpliques preparades, al marge de la resposta del president o el conseller.
Depèn en part de la perícia del diputat i el president, també de si la pregunta és més o menys concreta o genèrica. El control s'ha anat banalitzant i té un valor relatiu. Una altra funció en crisi és la d'impuls, d'encomanar al Govern que faci coses o fer declaracions de caràcter polític. Ha entrat en crisi per una ingerència del Tribunal Constitucional, sobretot a partir de l'any 2014 en qüestions relacionades amb el procés. La màxima que al Parlament s'hi pot parlar de tot ja no és així.

"El Parlament es veu cada dia més suplantat per la funció 'legislativa' del Govern"

Parlava de la funció legislativa, que certament és lenta i rígida. Agilitzar-la és compatible amb un debat democràtic que necessita deliberació i reflexió?
El dogma de les tres lectures tenia un fonament en el parlamentarisme individual, on els diputats no tenien la capacitat tècnica ni el coneixement, i no s'articulaven en grups. Al Parlament continuem amb les tres lectures i al Congrés ja s'ha extingit. Allà, la majoria de lleis moren en comissió, que actuen amb seu legislativa plena. No cal que la llei torni a anar al ple una tercera vegada. La funció legislativa no només planteja el problema de la lentitud i rigidesa al Parlament, perquè una font important d'iniciatives legislatives és el Govern, i no es pot fer un projecte de llei de qualsevol manera. A la lentitud pròpia del projecte de llei s'hi suma la lentitud de la tramitació parlamentària. El Govern ha d'agilitzar procediments -que segurament va contra els temps, perquè ara es demana més transparència i participació- i el Parlament podria amortitzar una part de la tramitació.

Comentava abans que el Parlament cada vegada legisla menys. No és aquesta, la seva funció?
El Parlament es veu cada dia més suplantat per la funció "legislativa" del Govern. L'Estatut preveu la possibilitat del decret llei, però pensàvem que es faria un ús excepcional i molt limitat. Això no passa. El 2007 i 2008 arriba la crisi financera i els governs comencen a fer molts decrets llei. El TC es mostra molt deferent i diu que correspon al Parlament jutjar la urgència i extraordinària necessitat. Amb la crisi sanitària també es converteixen en habituals els decrets. I hem entrat en una dinàmica en què el Govern en fa molts. Ara sí que el TC i el Consell de Garanties Estatutàries comencen a ser una mica més rígids en aquest tema, però s'ha d'anar corregint. Lligat amb això, podem criticar la incidència del decret llei, però alhora no podem desconèixer que avui en dia la separació de poders ja no és el que era.

Per què ho diu?
A diferència dels sistemes presidencialistes, on la separació és molt rígida, aquí treballem en el marc d'una col·laboració de poders. L'epicentre del sistema polític no és el Parlament, ara és el Govern. No només mediàticament; les decisions importants les prenen al Govern, que ha anat assumint funcions com la legislativa, que no li correspon pròpiament. Aquest és un problema tributari de l'emergència del Govern com a element central del sistema polític, i és un fenomen relativament nou que en un sistema parlamentari no s'espera que sigui així.

"La separació de poders ja no és el que era"

Per què hi ha aquesta tendència? És per una demanda de més rapidesa?
La inèrcia del parlamentarisme racionalitzat i de governs estables i duradors és una ombra molt allargada i poderosa. Durant el debat constituent, l'esquerra clàssica socialista defensava el parlamentarisme en contra de qualsevol ingerència de la participació popular. No es podia qüestionar la legitimitat de la democràcia representativa ni qüestionar les decisions del Govern. Quan el 2005 vam eliminar alguns d'aquests residus vam fer una bona cosa, però ha continuat.

Però també deu ser per l'actual moment social.
També hi ha una raó associada a la modernitat. Els governs són executius, la majoria de polítiques públiques es prenen als governs... El Parlament ha esdevingut una instància democràtica de primer ordre, perquè hi rau la legitimitat democràtica directa, però el Govern ha adquirit una preponderància molt gran. Això no vol dir que el Parlament no tingui raó de ser, però s'ha de reinventar. Té una sèrie de funcions que han perdut importància, com la funció legislativa, però n'hi ha d'altres que han adquirit relleu, com la funció electiva.

"El Parlament s'ha de reinventar"

És més partidari que el Parlament es reinventi que no pas que el Govern limiti les seves funcions?
El Govern s'ha de ressituar i evitar excessos en la funció legislativa, però veig molt difícil que es canviï el funcionament del sistema polític en la mesura que el Parlament ja no n'és l'epicentre. En canvi, té cap per córrer en altres àmbits. 

Deia la funció electiva. Alguna més?
La funció de control l'ha de potenciar. El Parlament és una caixa de ressonància de cara a l'opinió pública, que pot escoltar el Govern i l'oposició i formar-se opinió de cara al control veritable, que són les eleccions. Això és molt important. La funció d'impuls també, tot i que a vegades s'exerceix de manera descafeïnada. El Parlament ha d'instar el Govern a fer coses i que compleixi. Tinc la sensació que s'aproven moltes resolucions que el Govern no atén o que el Parlament negligeix la possibilitat d'exigir-ne el compliment. Hi ha mecanismes per fer-ho.

Penso en el debat de política general, que aprova moltes propostes de resolució que insten el Govern a fer coses. Però el Govern no té per què fer-les.
Les ha de fer, perquè té un mandat polític.

Però si no les fa, no passa res.
Perquè el control és polític, no jurídic. La sanció que comporta és en termes polítics, en la mesura que un incompliment es pot posar en relleu i la gent en pren nota. Hi ha circuits per evidenciar els incompliments: hi ha mecanismes d'exigència de compliment que tinc la sensació que no es fan servir.

A tot plegat hi hem de sumar el Tribunal Constitucional, que controla els actes polítics del Parlament.
Estem en un escenari en què, paradoxalment, això que deiem [les declaracions polítiques no tenen efecte jurídic] no es dona. A partir de 2014, el TC entra en un jardí pel procés i, mentre afirma que la Constitució no pot resoldre tots els problemes polítics i invoca la via quebequesa, també diu per primera vegada que "allò jurídic no s'esgota en allò vinculant". 

Què vol dir això?
Encara que una resolució només vinculi políticament, n'hi ha que poden tenir efectes jurídics. Declarar que Catalunya té una aspiració política determinada no té eficància jurídica, però el TC, preventivament, l'hi va atribuir. Amb la qual cosa vam entrar en una nova fase: el Parlament ha hagut d'anar amb peus de plom perquè declaracions com "la monarquia és una institució aliena al principi democràtic" poden ser inconstitucionals perquè és contrària a la inviolabilitat del monarca. O atribueix a la mesa del Parlament funcions de qualificació, que vol dir que ha de compulsar la constitucionalitat de les iniciatives. La funció d'impuls també s'ha alterat substancialment com a conseqüència d'una ofensiva clara dels últims anys que encara no ha acabat de recular. Suposo que amb l'actual tribunal s'anirà corregint.

"Un Govern no pot prorrogar permanentment els pressupostos eludint el paper del Parlament" 

Una de les funcions importants del Parlament és la d'aprovar o tombar els pressupostos del Govern. Ens hem acostumat a viure pràcticament sempre amb prorrogues pressupostàries?
Això és la crisi del principi d'anualitat pressupostària. No hi ha cap Constitució que prevengui mecanismes de sanció per a això en l'àmbit parlamentari. No hi ha una sanció jurídica del tipus que, si el Govern no presenta pressupostos, es dissol el Parlament. Així, la sanció només pot ser política: el dret a la rebequeria i queixar-se al Parlament. S'ha plantejat la possibilitat de reformar la Constitució per incloure mecanismes de sanció jurídica. També es podria fer que la iniciativa legislativa pressupostària no sigui monopoli de l'executiu, sinó que les minories també puguin presentar la llei de pressupostos. Un Govern ha de saber que no pot prorrogar permanentment els pressupostos eludint el paper del Parlament. Com a mínim, s'ha de portar el projecte de llei de pressupostos i que es debati. 

L'aforament dels diputats té sentit a dia d'avui?
El debat és interessant. Algunes comunitats autònomes han tret l'aforament dels diputats. L'aforament apareix en el primer liberalisme, però té un sentit modern: també ara hi ha denúncies falses contra parlamentaris, o jutges amb un excés de zel contra polítics. Una manera de defensar el polític és mantenir la figura de la inviolabilitat com a parlamentari. I pel que fa a l'aforament, té com a inconvenient que no hi ha doble instància. Però també és cert que ja no és un jutge unipersonal qui veu el cas, sinó un tribunal, que en principi dona més garanties. Si s'ha de mantenir o no, no ho tinc clar.

El diputat, en exercici de la seva funció, pot dir pràcticament tot el que vulgui. Com es poden frenar, aleshores, els discursos d'odi?
La doctrina del TEDH diu que, especialment en l'esfera política, es pot ser més agosarat, encara que la crítica sigui desagradable. Jo coincideixo amb aquesta doctrina, molt liberal, i encara que m'esgarrifin determinades coses que sento, no seria radical. Depèn del llistó moral de cadascú. Ara bé, això no és inconvenient perquè es puguin perseguir alguns fets. La línia vermella són els delictes d'odi, que fan referència a col·lectius minoritzats o perseguits. El president també pot corregir el diputat si fa expressions contràries al decorum de la cambra, no defenso una inhibició absoluta. Sigui com sigui, el problema continuarà mentre el debat polític continuï extremadament polaritzat.