La lletra petita de l'acord entre l'Estat i la Generalitat sobre el finançament deixa en l'aire un principi fonamental: l'ordinalitat. La Generalitat el reclama, com ha fet històricament, i així consta en el preàmbul del document, però no apareix a la part dispositiva del pacte i tampoc l'assumeix el govern espanyol. De fet, ha provocat les primeres turbulències en sòlida l'aliança Palau-Moncloa. El Govern, per veu de la consellera d'Economia, Alícia Romero, ha advertit que el compliment d'aquest principi -que condiciona la resta del model, començant per l'aportació catalana a la solidaritat- és "imprescindible" i que així s'ha traslladat a la ministra d'Hisenda, María Jesús Montero. Si no es compleix, Catalunya no donarà suport a la reforma.
L'endemà de la cita a Palau, el govern espanyol opta pel perfil baix en un tema que irrita la resta de territoris, però a l'hora de definir els principis del model obvia el de l'ordinalitat. A Catalunya el debat se centra en la poca concreció sobre aquesta qüestió. Bàsicament, perquè condiciona tota la resta del model i fins a on es redueix el dèficit fiscal de 22.000 milions d'euros que pateix anualment Catalunya. Salvador Illa ja ha dit en nombroses ocasions que no és just el tracte que rep Catalunya amb l'actual model. "No estem d'acord que sigui la tercera en aportació de recursos i la catorzena a rebre'n", ha dit més d'una vegada.
Què és l'ordinalitat?
El principi d'ordinalitat vol dir que les comunitats que més aporten no poden sortir perdent a l'hora de rebre recursos un cop aplicats els mecanismes redistributius -sovint criticats per "opacs i arbitraris"- entre territoris. El rànquing hauria de ser el mateix a l'hora d'aportar a la solidaritat i a l'hora de rebre recursos estatals. Si Catalunya rebés el mateix que rep la comunitat més afavorida -Cantàbria-, això suposaria uns ingressos addicionals de 6.200 milions d'euros anuals (el pressupost de la Generalitat és de poc més de 40.000 milions). No és casualitat, doncs, que tant el Govern com ERC reivindiquin que aquest principi s'ha de complir, encara que això incomodi el govern espanyol.
La qüestió de l'ordinalitat genera controvèrsia. La voluntat dels legisladors catalans que van fer l'Estatut era clara, però pel redactat de l'article primer, per la interpretació del Tribunal Constitucional després i per la poca voluntat política d'aplicar-lo aquests anys, tant en governs del PP com del PSOE, Catalunya aporta sistemàticament més del que rep. I també afavoreix comunitats que abaixen impostos mentre es beneficien dels mecanismes de solidaritat. Això provoca, com ha denunciat històricament la Generalitat, un greuge important que se suma al dèficit en l'execució pressupostària o les infraestructures.
Què diu l'Estatut?
L'Estatut de 2006, a l'article 206.5, diu que "l'Estat ha de garantir que l'aplicació dels mecanismes d'anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l'ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l'anivellament". Aquesta definició ja plantejava dubtes entre economistes i constitucionalistes quan es va aprovar. La llei parla de "rendes per càpita", no pas de "recursos per càpita" o de recursos aportats i recursos rebuts. Ho assenyalava, ja l'any 2010, la catedràtica d'Economia Elisenda Paluzie. Altres, com el també catedràtic Oriol Amat, sostenen, però, que l'Estatut sí que recull el principi d'ordinalitat. Com a mínim era la intenció del legislador.
En quina situació es troba ara Catalunya?
En recursos aportats, les dades de 2021 -les últimes disponibles- situen per dotzè any consecutiu Catalunya com la tercera comunitat que més aporta a les arques de l'Estat, amb 3.153 euros per habitant i per darrere de Madrid i les Illes Balears, però la desena que més rep, amb 2.848 euros per habitant. Aquesta posició empitjora si es té en compte l'impacte del cost de la vida, més alt a Catalunya que en altres territoris, i el país cau fins a la catorzena posició, amb 2.558 euros per habitant, només per sobre de Madrid. Ara bé, Catalunya fa anys que és la quarta comunitat autònoma amb més renda per càpita, i això no ha canviat (perquè té a veure amb la riquesa que genera el país, no pas amb el model de finançament).
Aquesta definició permet afirmar a l'Estat -ja ho va dir el ministre socialista Pedro Solbes-, que l'article 206.5 de l'Estatut es compleix, en el sentit que després d'aplicar els mecanismes d'anivellament previstos en l'actual model, Catalunya no en surt perjudicada, perquè no cau en el rànquing de renda per càpita. Una altra cosa és pel que fa a l'aportació de recursos, com esgrimeix des de fa anys la Generalitat: aleshores sí que en surt perjudicada, perquè és dels territoris que més aporta, però dels que menys rep. Però l'Estatut no diu que s'hagi de respectar l'ordinalitat en relació amb els diners aportats.
Què va dir el TC?
A tot plegat cal sumar-hi la reinterpretació que en va fer el Tribunal Constitucional. L'alt tribunal avala l'article 206.5 de l'Estatut, però l'interpreta a la seva manera i, a la pràctica, el deixa sense efectes. En la sentència de 2010, diu que "hauria de ser inconstitucional si tingués naturalesa condicional i imperativa". És a dir, si aquest article fos realment una imposició de l'Estatut cap a l'Estat a l'hora de fer pressupostos o repartir recursos, no podria encaixar dins de la Constitució. Per això el despulla de tota la seva força normativa i deixa tota la capacitat de decisió a l'Estat. A la pràctica, el TC elimina el principi d'ordinalitat.
L'Estatut preveia condicions a la solidaritat de Catalunya, però el TC ho va desmuntar. La Revista Catalana de Dret Públic va publicar l'any 2010 una extensa anàlisi sobre la sentència de l'Estatut. El catedràtic de Dret Constitucional Joan Vintró assenyalava la "interpretació desnaturalitzadora" que l'alt tribunal va fer dels punts més rellevants de l'article 206. La voluntat catalana era que la solidaritat amb els altres territoris estigués condicionada a un "esforç fiscal similar" per poder beneficiar-se dels recursos de la Generalitat (article 206.3) i al respecte al principi d'ordinalitat (article 206.5).
La sentència va declarar inconstitucional el requisit d'esforç fiscal similar, perquè considerava que no es pot decidir des de Catalunya la càrrega impositiva de la resta de comunitats. Les economistes Núria Bosch i Maite Vilalta apuntaven ja aleshores que era una "interpretació errònia" que "desvirtua" el funcionament dels mecanismes d'anivellament propis de sistemes federals. Pel que fa a l'ordinalitat, el professor Joan Pagès Galtés sostenia que el TC "desnaturalitza el precepte i en dilueix els objectius", perquè ho emmarcava només en els recursos que aporta la Generalitat, no pas en les aportacions que rep de l'Estat. Ara bé, com que alguns experts sostenen que l'article en qüestió de l'Estatut no fa referència a l'ordinalitat entesa com a recursos aportats i recursos rebuts, també es podria afirmar que el TC no s'ha pronunciat encara sobre aquest principi.
Com es pot respectar l'ordinalitat?
Qualsevol canvi de model de finançament passarà per una reforma de la LOFCA, la llei orgànica que ho regula, i que permet reconèixer elements de singularitat, com passa amb les Illes Canàries. Caldrà, però, articular de nou una majoria absoluta al Congrés que ha donat mostres de ser poc operativa, més enllà de la investidura de Pedro Sánchez i l'amnistia. Per respectar l'ordinalitat caldria o bé treure diners a les comunitats que més en reben per equilibrar el rànquing -moviment que el govern espanyol descarta-, incrementar els impostos als ciutadans -també descartat- o bé donar-ne més a les comunitats que en reben menys, per igualar-les amb les de dalt. És a dir, posar més diners sobre la taula.
Per què és incòmode per a l'Estat?
L'ordinalitat incomoda l'Estat perquè condiciona tota la resta i obliga a concretar recursos. Per al nou model de finançament que planteja Catalunya el govern espanyol hauria de posar uns 20.000 milions d'euros anuals extra, dels quals la Generalitat se n'hauria d'endur entre 5.000 i 6.000 milions, segons apuntava Oriol Junqueras fa uns dies. La xifra és un dels punts de discrepància de la negociació, perquè Hisenda no detalla quants diners vol posar ni d'on els pensa treure, més encara en un moment en què l'Estat ha d'augmentar els diners que destina a la defensa. Alhora, afirmar que el model català respectarà l'ordinalitat té efectes sobre la resta de territoris que formen part del règim comú, perquè aquest principi, com el de la solidaritat, no es pot entendre si no és amb el conjunt de comunitats que formen part de la LOFCA. El País Basc i Navarra, que en queden fora, no contribueixen a la solidaritat ni tenen en compte cap principi d'ordinalitat.
