Consorci tributari i principi d'ordinalitat són dos conceptes que s'han repetit aquestes darreres setmanes en el marc de les negociacions d'investidura de Salvador Illa. Les converses entre ERC i el PSC avancen i una de les carpetes clau és la reforma del finançament. Els republicans volen sortir del règim comú amb una proposta de finançament "singular", que, en la línia del concert, planteja que Catalunya recapti i gestioni tots els impostos, pagui a l'Estat pels serveis prestats al territori i contribueixi a un fons de solidaritat. Seria un model similar al basc que ni l'Estat ni el PSC compren. Els socialistes, amb l'aval del PSOE, se centren a desplegar l'Estatut de 2006 i reconèixer les "singularitats" catalanes, però sense especificar, per ara, quines són i què impliquen.
Illa ha posat èmfasi en el consorci tributari, previst al marc estatutari, però no ho ha desenvolupat. Es tracta d'un ens que, segons experts consultats, corre el risc de quedar en no res. L'altra clau és l'ordinalitat i fins a on es redueix el dèficit fiscal de 22.000 milions d'euros. Sobre això, el líder socialista ha admès que no és just el tracte que rep Catalunya amb l'actual model. "No estem d'acord que sigui la tercera en aportació de recursos i la catorzena en recepció", ha dit més d'una vegada. Si Catalunya rebés el mateix que rep la comunitat més afavorida -Cantàbria-, això suposaria uns ingressos addicionals de 6.200 milions d'euros anuals (el pressupost de la Generalitat és de poc més de 40.000 milions). Del desenllaç d'aquesta carpeta en dependrà bona part de les possibilitats d'Illa per convertir-se en president de la Generalitat.
Sense voluntat política
El consorci tributari que planteja Illa i que recull l'Estatut, implicaria la creació d'un ens compartit entre l'Estat i la Generalitat, cada administració amb els seus funcionaris, que podria recaptar tots els impostos, compartiria la informació i donaria a cada administració els diners que els corresponen. No seria d'entrada, doncs, la solució a les demandes de Catalunya. Té més potencial la qüestió de l'ordinalitat, però genera controvèrsia. La voluntat dels legisladors catalans que van fer l'Estatut era clara, però pel redactat de l'article primer, per la interpretació del Tribunal Constitucional després i per la poca voluntat política d'aplicar-lo aquests anys, Catalunya aporta sistemàticament més del que rep. Això provoca, com ha denunciat històricament la Generalitat, un greuge important que se suma al dèficit en l'execució pressupostària o les infraestructures.
Una definició confusa a l'Estatut
El principi d'ordinalitat vol dir que les comunitats que més aporten no poden sortir perdent a l'hora de rebre recursos un cop aplicats els mecanismes redistributius -"opacs i arbitraris", segons diu la Generalitat- entre territoris. El rànquing hauria de ser el mateix a l'hora d'aportar i a l'hora de rebre recursos estatals. L'Estatut de 2006, a l'article 206.5, diu que "l'Estat ha de garantir que l'aplicació dels mecanismes d'anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l'ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l'anivellament".
Aquesta definició ja plantejava dubtes entre economistes i constitucionalistes quan es va aprovar. La llei parla de "rendes per càpita", no pas de "recursos per càpita" o de recursos aportats i recursos rebuts. Ho assenyalava, ja l'any 2010, la catedràtica d'Economia Elisenda Paluzie. Altres, com el també catedràtic Oriol Amat, sostenen, però, que l'Estatut sí que recull el principi d'ordinalitat. Com a mínim era la intenció del legislador.
Tercera en aportar, desena en rebre
En recursos aportats, les dades de 2021 -les últimes disponibles- situen per dotzè any consecutiu Catalunya com la tercera comunitat que més aporta a les arques de l'Estat, amb 3.153 euros per habitant i per darrere de Madrid i les Illes Balears, però la desena que més rep, amb 2.848 euros per habitant. Aquesta posició empitjora si es té en compte l'impacte del cost de la vida, més alt a Catalunya que en altres territoris, i el país cau fins a la catorzena posició, amb 2.558 euros per habitant, només per sobre de Madrid. Ara bé, Catalunya fa anys que és la quarta comunitat autònoma amb més renda per càpita, i això no ha canviat (perquè té a veure amb la riquesa que genera el país, no amb el model de finançament).
Aquesta definició permet afirmar a l'Estat -ja ho va dir el ministre socialista Pedro Solbes-, que l'article 206.5 de l'Estatut es compleix, en el sentit que després d'aplicar els mecanismes d'anivellament previstos en l'actual model, Catalunya no en surt perjudicada, perquè no cau en el rànquing de renda per càpita. Una altra cosa és pel que fa a l'aportació de recursos, com esgrimeix des de fa anys la Generalitat: aleshores sí que en surt perjudicada, perquè és dels territoris que més aporta, però dels que menys rep. Però l'Estatut no diu que s'hagi de respectar l'ordinalitat en relació amb els diners aportats.
El TC ho deixa en paper mullat
A tot plegat cal sumar-hi la reinterpretació que en va fer el Tribunal Constitucional. L'alt tribunal avala l'article 206.5 de l'Estatut, però l'interpreta a la seva manera i, a la pràctica, el deixa sense efectes. En la sentència de 2010, diu que "hauria de ser inconstitucional si tingués naturalesa condicional i imperativa". És a dir, si aquest article fos realment una imposició de l'Estatut cap a l'Estat a l'hora de fer pressupostos o repartir recursos, no podria encaixar dins de la Constitució. Per això el despulla de tota la seva força normativa i deixa tota la capacitat de decisió a l'Estat. A la pràctica, diu Amat, el TC elimina el principi d'ordinalitat. El mateix passa amb la disposició addicional tercera -que preveu una inversió en infraestructures equivalent al pes de Catalunya en el PIB estatal. S'ha complert només quan l'Estat ha tingut voluntat política de fer-ho als pressupostos. L'execució real, ja són figues d'un altre paner.
L'Estatut preveia condicions a la solidaritat de Catalunya, però el TC ho va desmuntar. La Revista Catalana de Dret Públic va publicar l'any 2010 una extensa anàlisi sobre la sentència de l'Estatut, amb la veu de diversos experts. El catedràtic de Dret Constitucional Joan Vintró assenyalava la "interpretació desnaturalitzadora" que l'alt tribunal va fer dels punts més rellevants de l'article 206. La voluntat catalana era que la solidaritat amb els altres territoris estigués condicionada a un "esforç fiscal similar" per poder beneficiar-se dels recursos de la Generalitat (article 206.3) i al respecte al principi d'ordinalitat (article 206.5).
La sentència va declarar inconstitucional el requisit d'esforç fiscal similar, perquè considerava que no es pot decidir des de Catalunya la càrrega impositiva de la resta de comunitats. Les economistes Núria Bosch i Maite Vilalta apuntaven ja aleshores que era una "interpretació errònia" que "desvirtua" el funcionament dels mecanismes d'anivellament propis de sistemes federals. Pel que fa a l'ordinalitat, el professor Joan Pagès Galtés sostenia que el TC "desnaturalitza el precepte i en dilueix els objectius", perquè ho emmarcava només en els recursos que aporta la Generalitat, no pas en les aportacions que rep de l'Estat. Ara bé, com que alguns experts sostenen que l'article en qüestió de l'Estatut no fa referència a l'ordinalitat entesa com a recursos aportats i recursos rebuts, també es podria afirmar que el TC no s'ha pronunciat encara sobre aquest principi.
En un article recent, l'arquitecte Manel Larrosa afirma que, d'acord amb la sentència del TC sobre l'Estatut, l'actual model de finançament podria arribar a ser inconstitucional. De fet, ell opina, en conversa amb aquest diari, que la part catalana hauria de lluitar la carpeta amb l'argument de la inconstitucionalitat del model aplicat als darrers 15 anys.
És possible respectar l'ordinalitat?
Qualsevol canvi de model de finançament passarà per una reforma de la LOFCA, la llei orgànica que ho regula, i que permet reconèixer elements de singularitat, com passa amb les Illes Canàries. Caldrà, però, articular de nou una majoria absoluta al Congrés que ha donat mostres de ser poc operativa, més enllà de la investidura de Pedro Sánchez i l'amnistia. Pe respectar l'ordinalitat caldria o bé treure diners a les comunitats que més en reben per equilibrar el rànquing -moviment pràcticament impossible-, incrementar els impostos als ciutadans o bé donar-ne més a les comunitats que en reben menys, per igualar-les amb les de dalt.
Un moviment així seria especialment beneficiós per Catalunya i, segons detalla Oriol Amat, no suposaria una "singularitat", perquè s'aplicaria a tothom. En aquest cas, seria l'Estat qui hauria de posar més diners sobre la taula. Mentre les negociacions continuen en marxa, i al marge d'un hipotètic consorci tributari encara per concretar, una de les claus és fer que es respecti l'ordinalitat. En les pròximes setmanes s'hauria de resoldre qui té la clau de la caixa (el consorci i la seva governança), quina part del pastís es queda cadascú (l'ordinalitat) i si es pot o no fer més gran (la capacitat normativa sobre els impostos). Al marge que després es faci o no extensiu a la resta de comunitats que es regeixen per la LOFCA.